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Riscossione coattiva: il fermo amministrativo deve essere motivato.

RISCOSSIONE COATTIVA CON FERMO AMMINISTRATIVO AUTO.

In tema di riscossione coattiva «il fermo amministrativo» applicato dal Concessionario, sul veicolo del contribuente, a causa del mancato pagamento di una cartella esattoriale, ha natura provvedimentale e,  in quanto tale il provvedimento amministrativo deve essere motivato.


CTP BARI.
A ribadirlo è stata la Commissione Tributaria di Bari con sentenza num. 276/1/11, che, con la citata pronuncia, conferma la necessità di motivazione del fermo. Non sempre il mancato pagamento di un debito iscritto a ruolo, legittima l’adozione della misura provvisoria di riscossione coattiva

Bisogna avere riguardo dell’entità dell’importo insoluto e delle condizioni del debitore, verificando se esista, per l’amministrazione finanziaria,  il concreto pericolo di perdere ogni garanzia del credito. La fattispecie, vagliata dalla Commissione tributaria Pugliese, trae origine dalla notifica di un atto con cui il Concessionario informava il contribuente di aver proceduto al fermo dell’autovettura a causa di un debito risultante dalla cartella di pagamento. 

Il contribuente, ha proposto ricorso contro tale misura di riscossione coattiva, contestando, in via preliminare, l’intervenuto annullamento del precedente preavviso di fermo ad opera dell’adita C.T.P. e, nel merito, l’illegittimità dell’azione amministrativa dell’agente di riscossione poiché priva di motivazione. 

La Commissione Tributaria Provinciale di Bari ha accolto il ricorso, ritenendo valida la contestazione del ricorrente relativa al difetto di motivazione dell’atto opposto. posto che, il fermo amministrativo è l’atto conclusivo di un vero e proprio procedimento amministrativo, i Giudici, nel rimarcare la natura procedimentale dell’azione operata dal concessionario, hanno ribadito la necessità di giustificare, in modo “congruo e specifico”,  l’adozione della misura. 

Invero, la sentenza in commento, pone l’ accento sulla necessaria attività, prodromica al fermo, di valutazione circa l’entità dell’ importo dovuto (e non versato) e la solvibilità del debitore inadempiente e quindi la indifferibile individuazione di specifiche esigenze volte a motivare e quindi  determinare l’adozione, da parte dell’agente di riscossione, della misura conservativa, i cui effetti, incidono direttamente sulla sfera patrimoniale e non patrimoniale del contribuente.  


NORMATIVA.
In particolare, il fermo amministrativo dei beni mobili registrati di cui all’art. 86 D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è un provvedimento amministrativo, costruito dal legislatore a tutela dell’interesse pubblico sotteso alla soddisfazione del credito tributario e  attribuito al concessionario della riscossione

Tale misura costituisce un provvedimento amministrativo riconducibile allo schema degli atti ablatori, discrezionale nell’an e nel quid, che perciò deve essere congruamente motivato sia in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico prevalente sull’interesse privato alla libera disponibilità del bene,  sia in relazione alla proporzione tra la consistenza del credito tributario da riscuotere ed il sacrificio che viene imposto al contribuente con la temporanea sottrazione dell’uso e della disponibilità giuridica del bene. 

QUADRO NORMATIVO

L’istituto del fermo è stato introdotto, per la prima volta nel nostro ordinamento, con l’art. 69, ultimo comma, del R.D. 18/11/1923, n. 2440, Nuove disposizioni sull’Amministrazione del Patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato”, con lo scopo di garantire le ragioni creditorie della Pubblica Amministrazione. 
La caratteristica peculiare dell’istituto si ravvisa nella sua “temporaneità” poiché adottato dalla P.A., in corso di sospensione del pagamento e quindi di accertamento della pretesa tributaria. La natura cautelare della misura, di cui all’art. 69 ultimo comma del R.D. n. 2240/1923,  non esclude,  altresì, la facoltà, dell’Amministrazione ,  di considerare altri procedimenti alternativi  da adottare a garanzia delle proprie pretese creditorie (sequestro conservativo, prestazione di fideiussione) e che, quindi, il fermo sia utilizzato solo quando si giustifichi il mezzo più efficace per il raggiungimento dello scopo cui è preordinato.

Notevoli interventi legislativi, si sono susseguiti negli anni in materia,  con l’obiettivo di specificare di volta in volta le condizioni di applicabilità dell’istituto. Orbene, seppur in presenza di divergenti orientamenti dottrinali e giurisprudenziali, l’amministrazione statale, soprattutto in questi ultimi anni e nell’ambito della rinnovellata riscossione tributaria, ha continuato a ricorrere all’ausilio del  fermo amministrativo.

La figura giuridica del fermo degli autoveicoli, per quel che concerne la riscossione coattiva, viene dapprima disciplinata dal legislatore tributario con l’art. 91 bis,  d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602,  rubricato Fermo dei veicoli a motore e autoscafi”, che prevede : “ qualora in sede di riscossione coattiva i crediti iscritti a ruolo, non sia possibile, per mancato reperimento del bene, eseguire il pignoramento dei veicoli a motore e egli autoscafi di proprietà del contribuente iscritti nei pubblici registri, la Direzione Regionale delle entrate ne dispone il fermo. Il provvedimento di cui al 1° comma, si esegue mediante iscrizione nei registri mobiliari a cura del concessionario, che provvede, altresí, a darne comunicazione al debitore. Chiunque circoli con veicoli o autoscafi sottoposti al fermo è soggetto alla sanzione prevista all’art. 214, 8° comma, del d.lgs 30-04-1992, n. 285. Con Decreto del Ministero delle Finanze, di concerto con i Ministri dell’interno e dei lavori pubblici, sono stabilite le modalità, i termini e le procedure per l’attuazione di quanto previsto nel presente articolo”.

In effetti il fermo amministrativo si poneva come istituto, attinente la procedura coattiva, dell’espropriazione mobiliare come ulteriore misura garantisca  della fase espropriativa conseguente ad una prodromica attività esecutiva , quindi valutabile, all’esito di un preliminare esperimento esecutivo, come previsto e disciplinato dal Libro III, Titolo II, Capo I, Sezione II del Codice di Procedura Civile, di cui si parlerà più approfonditamente nella II° parte del presente lavoro.

Invero, in mancanza di  reperimento del bene da sottoporre ad esecuzione, l’amministrazione, stante l’esigibilità, la liquidità e l’entità del credito vantato, rilevato, “il periculum in mora”  di non veder soddisfatta la propria pretesa creditoria ( ad esempio la vendita del bene da parte del debitore e quindi la sottrazione dello stesso al procedimento esecutivo) era legittimata ad adottare la misura del fermo a garanzia del credito vantato. 

Ai fini dell’applicabilità dell’istituto era stato emanato un apposito regolamento, decreto del Ministro delle finanze n. 503, del 7 settembre 1998, disciplinante le “modalità, termini e procedure” per l’adozione ed esecuzione del fermo.

La normativa applicativa prevedeva che entro sessanta giorni, dalla data del verbale di pignoramento negativo o insufficiente e dall’apposizione del visto, di cui all’art. 79 del DPR 28/01/1988, n.436, il concessionario della riscossione, in caso di mancato reperimento del veicolo a motore indicato nel visto stesso, poteva richiedere alla direzione regionale delle entrate, competente in relazione al luogo in cui si procede all’esecuzione, di disporre il fermo del mezzo (art 3, comma 2, del Decreto Interministeriale del 07/09/1998, n. 503).


La direzione regionale delle entrate, emetteva, nel termine di venti giorni decorrenti dalla richiesta, il relativo provvedimento, consegnandolo al concessionario, che nei sessanta giorni successivi eseguiva il fermo mediante iscrizione,  in via telematica e/o mediante scambio di supporti magnetici, nel PRA, dandone comunicazione al contribuente (entro cinque giorni dall’esecuzione del fermo), nei modi di cui all’art. 26, comma 1, del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 6028.

Dalla data di iscrizione del fermo nel pubblico registro, gli atti di disposizione del veicolo diventano inopponibili al concessionario, salvo che l’autoveicolo  sia stato alienato con atto, di data certa anteriore all’iscrizione del fermo, ma trascritto successivamente. In tal caso, l’A.C.I. entro cinque giorni  comunicava la circostanza  alla direzione regionale delle entrate, la quale , provvedeva prontamente all’annullamento del fermo, informandone il concessionario ed il contribuente.

L’organo procedente e accertatore della violazione del fermo, nel caso di intervenuta  violazione della misura, poteva disporre la custodia del veicolo,  presso un depositario autorizzato, dandone opportuna  comunicazione al concessionario della riscossione interessato che, a sua volta, entro sessanta giorni dalla ricezione della comunicazione, dava corso al pignoramento del mezzo. 

Nel caso di intervenuto pagamento di tutte quelle somme ingiunte dall’amministrazione finanziaria,il concessionario ne dava notizia alla Direzione Regionale che nei successivi 20 giorni emetteva un provvedimento di revoca del fermo, inviandone comunicazione al debitore. Il contribuente a sua volta si occupava della  cancellazione del fermo  con il pagamento di un ulteriore importo , comprensivo delle spese di iscrizione e di cancellazione e qualora il veicolo, fosse stato custodito presso un depositario autorizzato, lo stesso era tenuto al pagamento delle spese di custodia e della sanzione pecuniaria.  

Il testo attualmente vigente, in materia di espropriazione di beni mobili registrati è la novella introdotta con il  D. lgs 27.04.2001, n. 193, che,  inserendo ex novo il 1° comma dell’art. 86 D.P.R N. 602/1973, ha esteso l’istituto del fermo amministrativo agli agenti di riscossione, la cui attività nell’ambito della Riscossione s.p.a. è disciplinata dall’art. 3 d.l. 30.09.2005 poi convertito nella L.n. 248/2005 e successive  integrazioni. Il rinnovellato art. 86 DPR N. 602/1973, rubricato “Fermo dei beni mobili registrati” estende agli agenti di riscossione l’applicabilità del fermo che possono dunque procedere direttamente ad emettere il fermo dei beni mobili registri di proprietà del contribuente, nel caso in cui questi non sia in regola con il pagamento delle somme iscritte a ruolo. 

Nello specifico, l’articolo 86, DPR N. 60271973 , al 1° comma, statuisce che: “ decorso inutilmente il termine di cui all’art. 50, comma 1, il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili del debitore o dei coobbligati iscritti nei pubblici registri, dandone notizia alla direzione regionale delle entrate ed alla regione di residenza.”Con la riforma introdotta dal d.l. n. 193/2001 il concessionario diviene quindi il “dominus” dell’esecuzione, potendo disporre il fermo amministrativo (nonché la revoca dello stesso : Risoluzione Agenzia delle entrate  ED CRE 1-3-2002, n. 64/E) sui beni mobili registrati del debitore o dei coobbligati, col darne semplicemente notizia alla competente Direzione Regionale delle entrate e alla regione di residenza. 

La ratio della norma, dovrebbe consistere, nella accelerazione della fase espropriativa volta ad evitare la verbalizzazione dell’irreperibilità del bene per il rifiuto, da parte del debitore, nonché di indicare il luogo in cui esso si trova ovvero, dare corso alla sua ricerca nel territorio. 

L’innovazione, rispetto al testo previgente, è di notevole portata, posto che, il Concessionario poteva richiedere prima il fermo amministrativo, solo dopo aver esperito la verbalizzazione, ut supra citata, ( Risoluzione del Ministero delle Finanze, DEL  DCR 22-09-2000, N. 147/E/2000/18 3803) presentando alla competente direzione regionale l’acconcia richiesta di iscrizione e innescando il procedimento per come sopra evidenziato ( ex art. 91 bis, DPR N. 602/1973) .   

Il sistema introdotto dalla cosiddetta “Riforma ter” , prevede oggi, che il concessionario, scaduti i sessanta giorni dalla data di notifica della cartella, senza che il contribuente abbia provveduto al pagamento, può pertanto disporre direttamente il fermo dei beni, senza comunicazione preventiva allo stesso. 

L’articolo in discussione, al comma 2°, prevede infatti che: “ Il fermo si esegue mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari a cura del concessionario, che ne da altresí comunicazione al soggetto nei  confronti del quale si procede”. 

Sulla scorta del citato dettato legislativo, tenuto conto della portata che l’istituto ridetto, riveste, soprattutto in ordine alle ripercussione che lo stesso esplica sulla sfera giuridica e patrimoniale del contribuente, il legislatore, tenuto conto del “prudente potere discrezionale”posto in capo all’agente di riscossione, ha previsto l’emissione di un decreto ministeriale di attuazione della misura de quo, che però non ha mai visto la luce, gettando cosi, un’ombra di illegittimità sull’applicazione del relativo istituto. 

Orbene, con il D.L. 203/2005 all’art. 3, 41° comma, il legislatore stabilisce che: “ le disposizioni dell’articolo 86, D.P.R N. 602/1973,  si interpretano nel senso che, fino all’emanazione del decreto previsto dal comma 4 dello stesso articolo, il fermo può essere eseguito dal concessionario su veicoli a motore nel rispetto delle disposizioni, relativi alle modalità di iscrizione  e di cancellazione ed agli effetti dello stesso, contenute nel Decreto del Ministero delle Finanze  7.09.1998, n.503” .  

Alla luce di questa disposizione, l’Agenzia delle entrate ritiene che siano venute meno le condizioni che l’avevano indotta ad impartire al Concessionario con la Risoluzione n. 92/E del 22.07.2004 le istruzioni affinché si astenessero temporaneamente dal disporre i fermi amministrativi (Risoluzione n. 2/E del 09.01.2006)

Contestualmente, l’Agenzia fornisce chiarimenti, su un aspetto rilevante, del dibattuto istituto, il preavviso relativo il provvedimento amministrativo, che colpisce il contribuente. 

Ed invero, la questione merita attenzione, posto che il più delle volte, il destinatario del fermo, ignaro della sottoposizione del veicolo alla misura de quo, circola a bordo della sua autovettura all’oscuro di commettere un illecito sanzionabile ai sensi del codice della strada. In particolare, l’Agenzia conferma le indicazioni a suo tempo fornite ai concessionari con nota num. 57413 del 9.04.2003 e, di conseguenza : “… ritiene opportuno che l’iscrizione del fermo sul veicolo a motore presso il competente Pubblico Registro Autombilistico sia preceduta da un preavviso, contenente un ulteriore invito a pagare le somme dovute, esclusivamente presso gli sportelli della competente azienda concessionaria, entro i successivi venti giorni , decorsi i quali, il preavviso stesso assumerà il valore di comunicazione di iscrizione di fermo”.

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